Di Paolo Becchi su Mondoperaio N. 6-7/2016

La libertà è come l’aria: ci si accorge
di quanto vale quando comincia a mancare

Piero Calamandrei

Settant’anni dopo, che ne è della Costituzione italiana (delle sue speranze, dei suoi principi, della sua identità politica)? La «più bella del mondo» è ancora davvero tale? O si tratta soltanto di un’illusione da parte di chi si ostina a ricordarla nel tempo della sua giovinezza, rifiutandosi di ammettere che gli anni sono passati per tutti, anche per lei? Difficile rispondere a queste domande. Certo è, però, che in questi settant’anni sono stati tanti e tanto profondi i cambiamenti che hanno segnato la nostra vita costituzionale, sino alla recente “riforma” fatta da un parlamento illegittimo, e per fortuna sottoposta a referendum. Ma su questo farò qui solo un cenno. Vorrei invece soffermarmi sulla relazione tra quel cammino e quello che ha portato alla costruzione dell’ Unione europea.

Che rapporto c’è tra la nostra Costituzione e i Trattati europei? Come siamo entrati in Europa? E soprattutto, era corretto entrarvi nel modo in cui lo abbiamo fatto? Questi interrogativi di solito[1] non vengono neppure posti, dando per scontato la convivenza felice tra Costituzione e Trattati. E in effetti l’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto delle Comunità europee (Ceca, Cee, Ce, Euratom), e in seguito dell’Unione europea, è avvenuto senza mai modificare formalmente la Costituzione, e questo sembrerebbe confermare la tradizionale vulgata. Le sempre più ampie cessioni di sovranità a favore delle istituzioni europee sono però avvenute attraverso una lettura piuttosto “forzata” dell’art. 11 della Costituzione. Esso infatti, dopo aver ripudiato la guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali, si limita a dichiarare che l’Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni», senza alcun riferimento all’Europa. Vale peraltro la pena di ricordare come, in sede di Commissione per la Costituente, si scelse di omettere, nella formulazione dell’art. 11, ogni esplicito riferimento all’unità europea, come invece avevano chiesto gli onorevoli Bastianetto e Lussu[2]. Le limitazioni di sovranità dovevano riferirsi unicamente al conseguimento della pace e della giustizia tra le nazioni, e l’organizzazione a cui il costituente allora pensava era senza dubbio l’Onu. L’art. 11 Cost. non consente, dunque, di dare una “copertura” di rango costituzionale alle sempre più profonde cessioni di aspetti tipici della sovranità interna in favore dell’Unione europea: anche se, come tra poco vedremo, proprio la Corte costituzionale ha favorito questa interpretazione.

Le norme comunitarie sono sempre estranee al
sistema italiano delle fonti, anche quando fanno
ingresso nel nostro paese

L’adattamento del nostro ordinamento ai Trattati avviene in concreto attraverso l’ “ordine di esecuzione”, il quale solitamente è contenuto nella legge di autorizzazione alla ratifica: i Trattati, pertanto, entrano nell’ordinamento assumendo il rango della fonte che ha dato loro esecuzione, ossia la legge ordinaria. Così è avvenuto con il Trattato di Lisbona, ultimo passo nel processo di integrazione europea, al quale è stata data esecuzione con legge ordinaria (L. 2 agosto 2008, n. 130). Nel nostro paese, pertanto, i Trattati internazionali – ivi compresi quelli relativi all’Unione europea – dovrebbero avere semplice rango di legge, e come tali non dovrebbero mai essere in contrasto con la Costituzione.

In altri Stati europei le cose sono diverse. In Francia, ad esempio, è previsto espressamente che «les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois» (art. 55). In Germania, invece, la ratifica del Trattato di Lisbona è avvenuta attraverso l’adozione di due leggi costituzionali, le quali sono state peraltro sottoposte al controllo della Corte Costituzionale in quanto ritenute in possibile contrasto con la Costituzione. L’art. 23 della Costituzione tedesca, nella sua forma modificata proprio nel 1992, prevede infatti esplicitamente la partecipazione della Repubblica federale tedesca «allo sviluppo dell´Unione europea» (bei der Entwicklung der Europäischen Union), ferma la presenza di una serie di limitazioni all’applicazione del diritto comunitario, il cui fondamento è in particolare il principio democratico, che deve sempre essere rispettato.

Rispetto ai meccanismi previsti da paesi quali Francia e Germania, l’Italia ha evidentemente due problemi: da un lato l’assenza di una espressa previsione costituzionale avente ad oggetto i rapporti con l’Europa; dall’altro la natura di legge ordinaria con cui si è sempre proceduto a dare applicazione ed esecuzione ai Trattati internazionali. Del fatto che l’art. 11 Cost. non fosse sufficiente a garantire una “copertura” al diritto comunitario era peraltro consapevole lo stesso legislatore, tanto da modificare, con una legge costituzionale (L. n. 3/2001), l’art. 117 Cost., dedicato ai rapporti tra Stato e Regioni, disponendo che «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».

Si tratta però di una disposizione che non risolve e non garantisce un fondamento costituzionale ai Trattati: tanto che ancora oggi la Corte costituzionale continua ad argomentare il principio del “primato” del diritto comunitario sul diritto interno sulla base dell’art. 11[3]. Ed è sempre in forza dell’art. 11 Cost. che la Consulta ha riconosciuto il potere-dovere del giudice comune, e prima ancora dell’amministrazione, di dare immediata applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto in luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa: ovvero di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione di quel parametro, quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto (sentenza n. 284 del 2007).

Questa interpretazione da parte della Consulta si è consolidata a partire dal cosiddetta sentenza Granital del 1984, nella quale la Corte ha stabilito che l’ordinamento italiano e quello europeo devono considerarsi due sistemi «autonomi e distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato» (Corte Cost., sentenza n. 170 del 1984). In particolare «la distinzione fra il nostro ordinamento e quello della Comunità comporta […] che la normativa in discorso non entra a far parte del diritto interno, né viene per alcun verso soggetta al regime disposto per le leggi (e gli atti aventi forza di legge) dello Stato. […] L’ordinamento italiano – in virtù del particolare rapporto con l’ordinamento della Cee, e della sottostante limitazione della sovranità statuale – consente, appunto, che nel territorio nazionale il regolamento comunitario spieghi effetto in quanto tale e perché tale.

L’art. 11 non limita la sovranità del popolo, ma
solo quella dello Stato in rapporto agli altri Stati

A detto atto normativo sono attribuiti “forza e valore di legge”, solo e propriamente nel senso che ad esso si riconosce l’efficacia di cui è provvisto nell’ordinamento di origine». Le norme comunitarie sono pertanto sempre estranee al sistema italiano delle fonti, anche quando fanno ingresso nel nostro paese. E prevalgono sulle norme interne sulla base del principio di “competenza”, in virtù del quale l’Italia, su determinate materie, si sarebbe privata della competenza di legiferare, cedendola all’Unione (si tratta della cosiddetta teoria “dualistica”[4]).

Nella sua interpretazione la Corte Costituzionale continua da allora a sostenere che «con l’adesione ai Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi» (Corte Cost., sentenza n. 348 del 2007). Ma quale parte della sua sovranità? La Costituzione italiana si riferisce alla “sovranità” sia all’art. 1 – stabilendo che essa appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione – sia all’art. 11: il quale, come visto, consente le limitazioni di sovranità necessarie a garantire il funzionamento di un ordinamento internazionale che assicuri pace e giustizia nel mondo. Appare evidente come l’art. 1 e l’art. 11 si riferiscano ai due differenti aspetti propri della “sovranità” nel suo concetto classico: l’art. 1 alla sovranità interna, ossia al rapporto tra lo Stato e quanti risiedono sul proprio territorio; l’art. 11 alla sovranità esterna, ossia ai rapporti dello Stato con gli altri Stati o organizzazioni internazionali. L’art. 11 non limita dunque la sovranità del popolo, ma solo quella dello Stato in rapporto agli altri Stati.

È questa linea di distinzione fondamentale tra sovranità interna ed esterna che dovrebbe fondare il nostro rapporto con l’Unione europea, e non certo la teoria dei “controlimiti” fatta propria dalla Corte costituzionale, secondo la quale le norme comunitarie incontrerebbero nella loro applicazione interna il «solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione». Limiti all’ingresso delle norme internazionali e comunitarie sarebbero pertanto costituiti unicamente dai «valori fondamentali dell’ordinamento costituzionale italiano e dai diritti inviolabili dell’uomo» (Corte Cost., sentenza n. 348 del 2007 e, più recentemente sentenza n. 238 del 2014). Si tratta di una teoria comunque debole, perché il modo in cui si è andata costruendo l’Unione europea almeno a partire dal Trattato di Maastricht, con l’insistenza sulla creazione di un mercato unico “fortemente competitivo” come valore guida, è in palese contrasto con quel principio della “pari dignità sociale” (art. 3), che con il connesso diritto al lavoro (art. 4) costituisce l’asse portante della nostra Costituzione. Una teoria debole, inoltre, perché non tiene conto del fatto che la sovranità interna non riguarda soltanto i “princìpi” dell’ordinamento, ma le potestà fondamentali che caratterizzano lo Stato nei suoi rapporti con i cittadini e con il territorio: legislazione, amministrazione della giustizia, moneta, politiche economiche e sociali.

Abbiamo di fatto rinunciato a porzioni
sempre più ampie di sovranità
attraverso semplici leggi ordinarie

L’art. 11 non consentiva l’interpretazione tradizionale data dalla Consulta, perché l’Unione europea e i suoi Trattati istitutivi erano già in origine in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale. E inoltre siamo entrati nell’unione non “in condizioni di parità”, dal momento che gli oneri degli interessi passivi sul nostro debito pubblico erano sin dall’inizio superiori a quelli tedeschi. Insomma, abbiamo di fatto rinunciato a porzioni sempre più ampie di sovranità attraverso semplici leggi ordinarie, peraltro al contempo sottratte ad ogni possibilità di controllo di costituzionalità: e lo abbiamo fatto forzando quanto previsto dalla Costituzione.

In Germania, ad esempio, il meccanismo europeo di stabilità (Mes) è stato vagliato dalla Corte Costituzionale, che ne ha dovuto giudicare la compatibilità con la Legge Fondamentale. In Italia è stato invece immediatamente ratificato ed eseguito, senza nessuna discussione: non c’è stato su di esso nessun controllo di costituzionalità. La teoria “dualistica” – secondo la quale ordinamento europeo ed ordinamento italiano sarebbero sì due ordinamenti giuridici autonomi e separati, ma in forza dell’art. 11 il primo troverebbe sempre diretta applicazione nel nostro, senza dover passare per alcun “adattamento” da parte della legislazione italiana – è stata un artificio: una grande “narrazione” che in realtà non aveva alcuna base nella nostra Costituzione e che è servita a giustificare e legittimare l’automatico adeguamento dell’Italia alle sempre più invasive disposizioni dell’Unione europea. Uscire dall’Europa – dovremo discuterne ora – è sempre possibile. Entrarvi, nel modo in cui è avvenuto, è stato costituzionalmente illegittimo.

È necessario liberarsi da un equivoco politico divenuto ormai senso comune, e dal quale dipendono un’infinità di conseguenze: quello di considerare il processo di integrazione europea come un processo che avviene “in condizioni di parità con gli altri Stati” e che mira alla creazione di una “comunità di diritto” in grado di garantire pace, diritti e libertà a tutti i “cittadini” europei. Al contrario, l’Europa è stata fin dall’inizio pensata e costruita come spazio egemonico franco-tedesco. Nel 1948 Adenauer aveva dichiarato: «Il futuro di tutta l’Europa dipende da uno stabile rapporto tra la Francia e la Germania»5. L’anno successivo replicava De Gaulle: «Io dico che occorre istituire l’Europa sulla base di un accordo tra francesi e tedeschi»6. Il Trattato dell’Eliseo, firmato il 22 gennaio 1963 tra il Generale e Adenauer, segna la definitiva “riconciliazione” franco-tedesca.

Se l’Unione europea e la moneta unica erano
funzionali a rendere la Germania una potenza
non solo economica ma anche politica, oggi
questi strumenti non servono più, perché nel
frattempo gli scopi sono stati raggiunti

Tra i compiti del progetto europeo vi era dunque, sia pure implicito, quello della riunificazione politica della Germania. E se prima di quella realizzazione la Germania era una grande potenza economica, ma politicamente debole, le cose sono cambiate dopo il 1989. La prima decisione politica della nuova Germania fu non a caso l’introduzione della moneta unica, che nasceva dall’accordo tra Germania e Francia. L’asse Kohl – Mitterrand ha dettato i tempi dell’integrazione europea, dell’adozione del Trattato di Maastricht e dell’accelerazione improvvisa per l’introduzione della moneta unica. Altre nazioni hanno dovuto “allinearsi”. Prodi ripeteva continuamente “ce lo chiedono in Europa”, e sotto questo profilo non aveva torto: avrebbe soltanto dovuto dire chi in Europa lo chiedeva e perché.

Ma cosa significava per l’Italia di allora entrare nella zona Euro? In una intervista oramai un po’ risalente Vincenzo Visco, ministro delle Finanze ai tempi del governo Prodi, ha rivelato: «Berlino ha consapevolmente gestito la globalizzazione: le serviva un euro deprezzato, così oggi è in surplus nei confronti di tutti i paesi, tranne la Russia da cui compra l’energia. Era un disegno razionale, serviva l’Italia dentro la moneta unica proprio perché era debole. In cambio di questo vantaggio sull’export la Germania avrebbe dovuto pensare al bene della zona euro nel suo complesso»7. Ma la Germania ha finito per chiederci molto di più: ha imposto la distruzione del nostro sistema industriale. Come ha precisato Nino Galloni, ex funzionario al ministero del Bilancio, l’accordo tra Kohl e Mitterrand «prevedeva anche la deindustrializzazione dell’Italia. Perché se l’Italia si manteneva così forte dal punto di vista produttivo – industriale, quell’accordo tra Kohl e Mitterrand sarebbe rimasto un accordo così, per modo di dire»[8].

Se dunque l’Unione europea e la moneta unica erano funzionali a rendere la Germania una potenza non solo economica ma anche politica, è evidente che oggi questi strumenti non servono più, perché nel frattempo gli scopi sono stati raggiunti. L’Unione europea sta anzi dimostrando tutta la sua impotenza: terrorismo di matrice islamica e immigrazione di massa vengono strumentalmente usati per chiedere ulteriori cessioni di sovranità ed evitare di discutere i gravi problemi economici e demografici del vecchio continente. Il risultato è che nessuno parla della crisi demografica che investe tutti i paesi europei, e le élites contano di risolverlo africanizzando l’Europa. Tutti parlano invece della guerra in corso con attentati che hanno scosso alcune capitali europee e chiedono ulteriori cessioni di sovranità, dimenticando che le limitazioni di sovranità previste dall’ art. 11 avevano proprio lo scopo di assicurare la pace: ma se queste limitazioni non sono state in grado assicurarla, non sarebbe il caso, invece di cedere ulteriori porzioni di sovranità, di recuperarle?

Anche la moneta unica oggi sembra fuori discussione: al minimo scossone interviene Draghi e droga il paziente sempre più dipendente; non si vuol vedere la realtà che sta sotto gli occhi di tutti, vale a dire che la moneta unica, lungi dall’ unire i popoli europei, ha provocato divisioni irreparabili. L’euro è una moneta che oggi non serve più a nessuno: neppure alla Germania, che grazie ad essa ha pagato i costi dell’unificazione scaricandoli anche sulle nostra spalle. Compiuta la sua funzione, la moneta unica non ha più alcun senso, se non quello di alimentare di tanto in tanto speculazioni finanziarie. Avrebbe dovuto proteggerci dalle crisi e invece è essa stessa, con le politiche di austerity fatte per difenderla, la prima causa di una crisi economica devastante e ormai diventata permanente.

Il nuovo secolo si è aperto con l’instaurazione di
un nuovo paradigma: quello dell’economia e
della finanza globale

L’Euro è stata davvero la “rapina del secolo”[9]? Nient’altro che un bottino enorme incassato da quei pochi banchieri che l’hanno progettata? Solo loro ci hanno guadagnato, e per condurre l’operazione in porto hanno trasformato la moneta in un feticcio. Per la verità non solo i banchieri ci hanno guadagnato, ma, come abbiamo visto, i tedeschi. Come che sia, però non è forse un feticcio una moneta divenuta addirittura il monumento che svetta davanti alla Banca centrale europea? Una moneta divenuta feticcio proprio come il “tavolo” di Marx, che trasformato da “pezzo di legno” in una merce si anima improvvisamente, come in una seduta spiritica, e «non solo sta coi piedi per terra, ma, di fronte a tutte le altre merci, si mette a testa in giù, e sgomitola dalla sua testa di legno dei grilli molto più mirabili che se cominciasse spontaneamente a ballare»[10].

Un feticcio adorato come una divinità che ha bisogno di sacrifici: prima di tutto quello della nostra democrazia e poi quello del nostro benessere. Tutti i nostri ultimi governi, a partire da quello di Mario Monti, si sono legittimati non attraverso il consenso democratico, ma attraverso la difesa di una fantomatica moneta, che non è la nostra ma semplicemente l’unica. Quello che conta è salvare l’Euro, anche a costo, come sta avvenendo, di ridurre alla miseria il popolo italiano. Il Novecento è stato il secolo “sedotto” dalle ideologie, come recita il titolo dell’ormai classico libro di Karl Dietrich Bracher[11]: dal bolscevismo russo al nazionalsocialismo, dal fascismo italiano sino allo stesso liberalismo (pur così apparentemente “neutrale”), ciò che ha dettato per un secolo i tempi è stata la tensione politica, spinta alla sua estrema intensità. Non importa qui quale sia la natura dell’ideologia – idea assassina o illusione, sovrastruttura, religione, qualcosa d’ibrido o di mitico – né quale sia l’effetto che essa abbia prodotto – violenza totalitaria o “morfinismo” politico: se a tanti e diversi scopi sono servite le ideologie, esse hanno tuttavia sempre rinviato allo stesso codice fondamentale: quello della “politica” come momento determinante per l’esistenza in società degli uomini.

Il nuovo secolo si è aperto con la fine di quel codice, e con l’instaurazione di un nuovo paradigma: quello dell’economia e della finanza globale. Le cosiddette “istituzioni della globalizzazione” nascondono, dietro la pretesa di nuove esigenze di flessibilità e trasformazione del diritto, la distruzione della ratio giuridica e della politica come decisione fondamentale ad opera di quella ragione tecnico-strumentale che governa il mercato globale. È venuta meno la fede nella legge sovrana e in quello che era il suo stretto corollario (lo Stato-Nazione), sostituita da quella nel mercato globale. Il passaggio di consegne di poteri dagli Stati ai mercati ha implicato non la separazione tra politica ed economia, ma la neutralizzazione del politico da parte di un ordine economico-finanziario globale.

Al posto delle ideologie questo ordine impone oggi il pensiero unico. Cioè il vero “nichilismo giuridico”: ridurre il mondo ad unità attraverso la finanza e senza il diritto. Solo una forza che “trattiene” – nel ricordo del katéchon paolino – potrà salvarci. Ma forse è soltanto una speranza di chi ancora vede nel mondo il male, quando invece esso è ormai popolato soltanto da spettri: “Nur noch ein Gott kann uns helfen” (“Ormai solo un Dio ci può salvare”), aveva detto Heidegger in una sua intervista, e certo non pensava ad una moneta.

Oggi l’attenzione è sulla riforma costituzionale, e certo il prossimo referendum sarà decisivo per le sorti dell’attuale governo. Pochi però ricordano che una modifica c’è già stata, ed è avvenuta sostanzialmente sotto silenzio. La Costituzione italiana è stata modificata con l’approvazione della Legge costituzionale n. 1/2012. Il 17 aprile 2012 il Parlamento ha infatti modificato gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, introducendo il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale. La raggiunta maggioranza di due terzi ha peraltro escluso in questo caso persino la possibilità di procedere al “referendum di revisione costituzionale” previsto e disciplinato dall’art. 138. Non è la prima volta che la Costituzione subisce modifiche senza il ricorso allo strumento referendario, per semplice “colpo” della maggioranza (nel caso in questione hanno votato a favore Pdl, Pd, Terzo Polo, nonché, personalmente, il senatore Mario Monti). È stata però la prima volta che alcuni articoli della Costituzione sono stati cambiati in un’atmosfera tanto silenziosa, senza alcun coinvolgimento dell’opinione pubblica, senza una reale discussione pubblica.

La riforma Boschi è l’ultimo tassello di un
processo cominciato proprio con la modifica
dell’art. 81

L’art. 81, in particolare, è stato riscritto introducendo il principio del pareggio di bilancio: «Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico». Cosa significa? Significa che l’Union sacrée dei partiti, a sostegno dell’allora governo Monti, ha abdicato definitivamente alla governance dell’economia nazionale. Il Parlamento italiano è andato persino al di là delle previsioni di Marx: non è il comitato di affari della borghesia nazionale, ma prende ordini dal potere sovranazionale di Bruxelles, Francoforte e Berlino. Quello che Nino Galloni ha definito il “tradimento dell’economia italiana” è così giunto a conclusione. Siamo riusciti addirittura a giungere al paradosso di abolire ex lege una teoria economica, quella keynesiana. La modifica costituzionale va certo inquadrata nel contesto del Fiscal Compact europeo, ossia il trattato che introduce i meccanismi di stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria, e che mira – così si dice – «a salvaguardare la stabilità di tutta la zona Euro»: il quale impegnerà il nostro Paese al rientro dal debito pubblico fino a raggiungere la cifra del 60% del Pil e al divieto di realizzare un deficit superiore al 5%. Già gli Usa, nel 2010, si erano trovati ad affrontare il tema del pareggio del bilancio in Costituzione. I repubblicani sostenevano quest’ipotesi, mentre l’Amministrazione democratica seguiva una politica di stimoli economici, ed il rapporto debito pubblico/Pil superava il 100% (il più elevato dal 1945 ad oggi). Nonostante questa situazione, i democratici sono riusciti, allora, a far respingere quella proposta. E ciò anche grazie ad un profondo ed acceso dibattito politico che vide l’intervento di qualificati economisti ed un “Appello contro il pareggio di bilancio” sottoscritto tra gli altri da quattro premi Nobel (Kenneth Arrow, Peter Diamond, Eric Maskin, Robert Solow)[12]: in esso veniva messo in evidenza come, al di là di qualche “scappatoia” prevista, la misura non poteva che avere effetti nefasti, soprattutto nei periodi recessivi. È accaduto diversamente in Italia: nessun confronto, nessuna opposizione seria. Perfetta sincronizzazione tra i media e le posizioni del governo di allora, fatta eccezione delle solite, poche e controllate valvole di sfogo.

La riforma Boschi è l’ultimo tassello di un processo cominciato proprio con la modifica dell’art. 81: un processo che è stato condotto con metodi antidemocratici e che, se sarà portato a compimento, segnerà la fine della nostra Costituzione repubblicana. La democrazia è storicamente caratterizzata come quella forma di governo in cui le decisioni politiche di un paese sono affidate alla volontà della maggioranza dei cittadini. Governo del popolo, governo per il popolo, si dice tradizionalmente: senza tuttavia considerare il significato autentico e più profondo di quel richiamo alla volontà dei cittadini. La nostra Costituzione muove da questo punto essenziale: la democrazia è quella forma di governo nella quale l’uomo è chiamato ad esprimersi come cittadino e non come suddito. È soltanto a partire da questo termine che acquista un significato preciso il principio rappresentativo, che fa sì che in una democrazia l’organo di governo sia legittimato attraverso la maggioranza parlamentare formatasi a seguito di libere elezioni.

Con la riforma della legge elettorale per la Camera, che continua (per certi versi in modo peggiore di quanto non accadesse col Porcellum, dichiarato come si sa incostituzionale dalla Consulta) a rendere i deputati dei “nominati” dai capi dei partiti (e non certo da noi cittadini), e ora con la riforma del Senato, l’Italia si avvia verso una nuova forma di governo post-democratica, costruita in modo tale che alla fine a governare sarà una minoranza, e di questa minoranza una parte consistente neppure di eletti.

Il Senato è destinato, infatti, a restare un organo non elettivo, espressione diretta dei Consigli regionali, con competenze tali da alterare profondamente l’intero ordine costituzionale. Al Senato saranno infatti attribuiti gli stessi poteri della Camera per quel che riguarda la possibilità di modificare la Costituzione, la quale pertanto potrà “passare” per il voto ed il controllo di minoranze non elette dal popolo. Ancora, al Senato spetterà l’elezione di due giudici della Corte costituzionale, e considerato che i senatori saranno espressione diretta dei partiti l’indipendenza della Consulta sarà ulteriormente compromessa. I senatori godranno infine della stessa immunità dei deputati. Ma in questo caso, poiché essi saranno anche sindaci o consiglieri regionali, qualora si presentasse il caso di un loro coinvolgimento in inchieste giudiziarie potrebbero decadere dalla loro funzione negli enti territoriali ma mantenere l’incarico di senatori. Tenendo presente il livello di corruzione degli enti territoriali si potrebbe arrivare al commissariamento di un Comune per mafia, con il sindaco che però resterà ben attaccato alla sua poltrona di senatore.

È difficile uscire, ma giuridicamente è lecito farlo:
del resto il Regno Unito
farà un referendum in merito

A ciò si aggiunga che questa riforma è essa stessa voluta ed approvata da un Parlamento illegittimo eletto con una legge elettorale dichiarata incostituzionale: un Parlamento dunque che non è espressione della volontà dei cittadini e non rappresenta, propriamente, nessuno. In questa legislatura, inoltre, quasi 300 parlamentari hanno cambiato casacca: un record nella storia repubblicana. Gli equilibri politici si sono totalmente rovesciati rispetto all’ultimo voto, formando così una serie di maggioranze e minoranze artificiali. Ed è questo Parlamento a stravolgere, oggi, la Costituzione nata dalla Resistenza.

Un Senato di questo tipo connesso ad una legge elettorale per la Camera che falsa il risultato elettorale attribuendo la vittoria ad una minoranza non farà che dare tutto il potere ad un’unica persona: il capo del governo, capo di una oligarchia che avrà il compito di far eseguire i diktat delle élites burocratiche di Bruxelles e di quelle finanziare di Francoforte. Solo il popolo, non confermando con il referendum la riforma, potrà far risplendere il sole in un paese ormai sull’orlo dell’abisso.

In fondo anche le più recenti modifiche della nostra Costituzione vanno proprio nella direzione di Bruxelles, dove il Parlamento europeo conta ben poco rispetto alla Commissione. Esecutivi forti e parlamenti deboli, questo il trend al quale si deve adeguare anche il nostro paese. L’ Europa ha bisogno di parlamenti statali deboli che si limitino ad eseguire gli ordini che arrivano ai governi da parte di Bruxelles e Francoforte. Bloccare la riforma costituzionale è ancora possibile con il referendum: ma bloccare la nostra partecipazione alla Ue è possibile?

Poiché sul punto vi è una certa confusione, forse è bene riassumere brevemente le procedure di “exit” definite dal Trattato di Lisbona. Il diritto di recedere dagli obblighi assunti nel corso del processo di integrazione europea è sempre stato considerato, almeno implicitamente, compatibile con la natura volontaria dell’adesione all’Unione. Ciò che garantisce la “tenuta” del sistema europeo, del resto, sono decisioni di natura politica, prima ancora che giuridica: nulla può impedire che con un atto di forza uno Stato, rivendicando la propria piena sovranità, decida di recedere da un Trattato.

Vorrei però concentrarmi sui profili “giuridici” relativi all’uscita dall’Unione. L’art. 50 del Trattato di Lisbona ha introdotto una particolare procedura “liberatoria”. Al primo paragrafo viene riconosciuto che «ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione». Lo Stato tuttavia ha l’onere di notificare tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati da quest’ultimo, «l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione». L’accordo è infine concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, «che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo».

Secondo l’art. 50, pertanto, uno Stato che intenda uscire dall’Unione dovrebbe negoziare un accordo con quest’ultima attraverso una procedura che per giungere ad un esito positivo richiede non soltanto il consenso del Consiglio europeo, ma anche l’approvazione del Parlamento europeo. Vale la pena, però, notare che il paragrafo 3 prevede che «i trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine». Il recesso non richiede pertanto la conclusione dell’accordo previsto dai primi due paragrafi dell’art. 50: nel caso di fallimento dei negoziati, infatti, i trattati cessano comunque di avere efficacia per lo Stato membro che intenda “uscire” dall’Europa, con il solo limite temporale di due anni dalla notifica dell’intenzione di recedere.

L’accordo bilaterale, pertanto, non esclude la possibilità di un recesso unilaterale, ma al contrario la presuppone. Si tende solitamente a leggere soltanto la prima parte dell’articolo 50, quando in realtà i negoziati non sono che il tentativo di evitare un’uscita unilaterale a cui l’Unione riconosce comunque di non potersi opporre, se non ritardandola per un biennio. Insomma, è difficile uscire, ma giuridicamente è lecito farlo: del resto il Regno Unito farà un referendum in merito, e questo prova che se il popolo inglese lo vorrà potrà uscire dall’Unione, creando un primo storico precedente.

Dobbiamo a questo punto domandarci: se uno Stato (diciamo, per puro caso, l’Italia) non volesse uscire dall’Unione europea ma soltanto rinunciare alla moneta unica, sarebbe possibile? Vi sono, nell’Unione, Stati che non hanno adottato l’Euro, come è noto. Logica vorrebbe pertanto che fosse certamente possibile restare all’interno dell’Unione uscendo soltanto dalla moneta unica. Eppure la cosa è un po’ più complicata di quanto si penserebbe. Mentre infatti il Trattato di Lisbona disciplina, come si è visto, la procedura di uscita dall’Unione, nessuna disposizione fa riferimento al recesso dall’unione monetaria (così come, del resto, nulla diceva il Trattato di Maastricht a tale proposito). Sembrerebbe quasi che una volta accettata la moneta non si possa più tornare indietro. L’effetto sarebbe perverso: ad Eurolandia ci possono essere paesi la cui moneta è l’euro e paesi “con deroga”, che non hanno rinunciato alla loro sovranità monetaria: ma se uno Stato membro del primo tipo decide di uscire dall’euro, non può passare alla categoria degli “Stati membri con deroga”, ma deve uscire dall’Unione.

Un corto circuito prodotto dai Trattati? E comunque è possibile uscirne? Secondo alcuni autori no: «Non è consentito uscire dall’unione monetaria senza abbandonare contestualmente l’Unione europea»[13]. Secondo altri, invece, proprio in forza del fatto che «il sistema europeo è stato disegnato per funzionare con Stati dentro e fuori dall’euro»[14], l’uscita dovrebbe essere consentita, eventualmente con un negoziato analogo a quello previsto dall’art. 50. D’altronde, essendo l’adesione all’unione monetaria una libera scelta fatta evidentemente con lo scopo di averne un beneficio, non si vede per quale ragione non si possa decidere di uscire dall’ unione monetaria una volta che ci si renda conto che da essa non si trae più alcun vantaggio, senza per questo mettere necessariamente in discussione la propria adesione all’ Unione. Il fatto che nei Trattati questa situazione non sia regolata non significa che sia vietata.

Grillo aveva ragione a richiamare un precedente:
si poteva fare una consultazione analoga a
quella che si svolse nel 1989 sull’affidamento al
Parlamento europeo del mandato di redigere un
progetto di Costituzione europea

In mancanza di disposizioni specifiche si applicano comunque sempre le norme di diritto internazionale consuetudinario in materia di formazione, validità ed efficacia dei trattati internazionali, tra le quali sono compresi alcuni princìpi in materia di recesso. Mi riferisco alla Convenzione di Vienna sul “Diritto dei Trattati” del 23 maggio 1969. E quindi, in assenza di disposizioni sul recesso dall’ unione monetaria, si potrebbe argomentare che quest’ultima facoltà dovrebbe comunque essere attribuita agli Stati membri in quanto deducibile «dalla natura del trattato», che prevede espressamente un sistema costruito secondo un meccanismo di integrazione differenziata, con l’esistenza di paesi europei che continuano a battere la propria moneta. Inoltre, dovrebbe sempre valere, anche per l’unione monetaria, il principio secondo il quale il recesso è consentito se si verifica «un cambiamento fondamentale delle circostanze intervenuto rispetto alle circostanze esistenti al momento della conclusione di un trattato e che non era stato previsto dalle parti» (così recita l’art. 62 della Convenzione di Vienna).

È difficile dunque “uscire”, prima ancora che dall’Euro, dal paradosso che l’art. 50 del Trattato di Lisbona ha creato (forse volontariamente, a pensar male): di consentire un’uscita concordata o meno dall’Unione, ma non dall’Euro. Ma la difficoltà, come abbiamo visto, non esclude la possibilità: come in pratica è risultato chiaro quando il ministro delle Finanze tedesco Wolfgang Schäuble, di fronte alla situazione greca, non aveva escluso l’ipotesi di una uscita transitoria della Grecia dalla zona euro.

Nessun partito politico nel nostro paese
ha intenzione di tentare con coraggio
una nuova politica europea

Un fatto è certo. Dall’Euro l’Italia non potrebbe certo uscire tramite un “normale” referendum abrogativo: non soltanto l’art. 75 della Costituzione vieta esplicitamente che possa svolgersi un simile referendum sulle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali: ma, secondo una consolidata interpretazione della Consulta, non sarebbe mai possibile interferire attraverso referendum con l’ambito di applicazione delle norme comunitarie e con gli obblighi assunti dall’Italia nei confronti dell’Unione europea[15]. Né, occorre precisare, è possibile al momento proporre lo svolgimento di referendum consultivi, al di là delle espresse previsioni della Costituzione (art. 132). Come è noto, la nuova disciplina dell’ articolo 71 prevede invece referendum popolari propositivi e di indirizzo (forse l’unico aspetto positivo dell’intera revisione).

Che senso hanno avuto, allora, le lunghe polemiche che hanno visto il M5s annunciare più volte un prossimo “referendum” sulla moneta? Grillo aveva ragione a richiamare l’attenzione su un precedente: si poteva fare una consultazione analoga a quella che si svolse nel 1989 per richiedere ai cittadini di pronunciarsi sull’affidamento al Parlamento europeo del mandato di redigere un progetto di Costituzione europea. Allora i partiti aggirarono il problema della mancata previsione in Costituzione di ipotesi di referendum consultivi in materia mediante l’approvazione di una legge costituzionale ad hoc (3 aprile 1989, n. 2) con la quale fu indetto un “referendum di indirizzo” (che peraltro risultò un plebiscito a favore dell’Europa, con l’88% dei sì)[16].

La Costituzione non prevede, nella sua lettera, un’ipotesi simile: ma nell’89 i partiti furono concordi nell’approvare questo strumento atipico per legittimare con il ricorso al voto popolare l’accelerazione del processo di integrazione europea. Come è stato correttamente notato da parte della dottrina, limitandosi semplicemente all’indizione di quella singola consultazione, la legge costituzionale non ha introdotto nel nostro ordinamento il referendum di indirizzo: il quale, per così dire, una volta svoltesi le operazioni di voto, è «uscito dallo scenario costituzionale», facendo così svanire «la temporanea “rottura della Costituzione”»[17]. Secondo quanto sosteneva fino a pochi mesi fa il M5s, l’esperienza del 1989 avrebbe potuto ripetersi, in quanto unica soluzione tecnicamente possibile – anche se in “deroga” alla Costituzione – per ritenere ammissibile un referendum attraverso il quale gli italiani avrebbero potuto esprimere il proprio giudizio sulla moneta unica. La proposta di un progetto di legge d’iniziativa popolare era però soltanto l’inizio di un procedimento che avrebbe richiesto in ogni caso l’adozione di una legge costituzionale, come nel 1989. Ma chi avrebbe dovuto votarla, quella proposta di legge costituzionale? Quanti voti avrebbe potuto prendere? Il M5s ha fatto finta di non sapere che la raccolta delle firme sarebbe – come è puntualmente successo – caduta nel nulla. Il tutto, insomma, è stato orchestrato solo per portare via un po’ di voti alla Lega, impegnando gli attivisti in una raccolta di firme che in realtà si sapeva sin dall’inizio votata al fallimento[18]. E ora il partito guidato da Casaleggio ha gettato la maschera, abbandonando non solo l’idea del referendum, ma la critica della moneta unica.

Eppure uscirne, come abbiamo visto, non è impossibile. E allora cosa aspettiamo? La risposta è semplice. Nessun partito politico nel nostro paese ha realmente intenzione di tentare con coraggio una nuova politica europea: oppure, come nel caso della Lega, non ha ancora la forza per farlo. Il problema non sono i “vincoli” che la Costituzione, si dice, pone, ma la volontà politica di pensare un’Europa diversa da quella in cui viviamo: un’Europa che possa essere in fondo come i nostri padri costituenti l’avevano immaginata e sognata, e non una gabbia d’acciaio in cui l’aria comincia a mancare.


[1] Vi sono, tuttavia, alcune eccezioni. Si veda, esemplarmente, L. BARRA CARACCIOLO, Euro e (o?) democrazia costituzionale. La connessione impossibile tra Costituzione e Trattati europei, Dike, 2013; e più recentemente, del medesimo autore, La Costituzione nella palude, Imprimatur, 2015.

[2] Si veda, sul punto, L. CARLASSARE, L’art. 11 Cost. nella visione dei costituenti, in Costituzionalismo.it, 1, 2013.

[3] Come risulta esemplarmente dalla seguente sentenza: «Questa Corte, fin dalle prime occasioni nelle quali è stata chiamata a definire il rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario, ne ha individuato il “sicuro fondamento” nell’art. 11 Cost.. È in forza di tale parametro, collocato non senza significato e conseguenze tra i principi fondamentali della Carta, che si è demandato alle Comunità europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo degli Stati membri competenze normative in determinate materie, nei limiti del principio di attribuzione» (Corte Cost., sentenza n. 227/2010).

[4] Cfr., per un’introduzione sul punto, A. PACE, La sentenza Granital, ventitré anni dopo, in AA.VV., Diritto comunitario e diritto interno. Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, 20 Aprile 2007, Giuffrè, 2008, pp. 405-430.

[5] Discorso di Adenauer del 12 ottobre 1948, citato in G. AUDISIO – A. CHIARA, I fondatori dell’Europa unita, Effatà, 1999, p. 115.

[6] Conferenza stampa di De Gaulle del 1949, riportato in D.H. DE GROSSOUVRE, Parigi Berlino Mosca. Geopolitica dell’indipendenza europea, trad. it. di M. Posponi, Fazi, 2004, p. 49.

[7] Il Fatto Quotidiano, 13 maggio 2012.

[8] Il funzionario oscuro che faceva paura a Kohl, in «www.byoblu.com», 9 giugno 2012. Si veda anche N. GALLONI, Chi ha tradito l’economia italiana?, Editori Riuniti, 2013.

[9] M. GAMBINO – E. LANNUTTI, Euro, la rapina del secolo, Editori Riuniti, 2003.

[10] K. MARX, Il Capitale, Libro I, trad. it., Editori Riuniti, 1975, p. 103.

[11] K.D. BRACHER, II Novecento. Secolo delle ideologie, trad. it. a cura di E. Grillo, Laterza, 1984.

[12] Il Fatto Quotidiano, 14 marzo 2012.

[13] L. CAVALLARI, Integrazione monetaria e governo dell’economia, Franco Angeli, 2006, p. 27.

[14] P. MANZINI, Uscire dall’euro si può anche restando in Europa, in «QN», 14 maggio 2012, p. 8. Per il dibattito in ordine al recesso dai trattati, si veda, più in generale, I. NICOTRA, Il diritto di recesso e il Trattato che istituisce la Costituzione europea, in Studi sulla costituzione europea, a cura di A. Lucarelli e A. Patroni Griffi, ESI, 2003, pp. 447-458.

[15] Nell’ambito dell’ attuale riforma costituzionale – sia detto en passant – nessuno ha pensato di introdurre il referendum abrogativo sulle leggi di ratifica dei trattati internazionali.

[16] Fu necessaria, allora, una legge d’iniziativa popolare promossa dal Movimento federalista europeo, successivamente sostituita dalla proposta di legge costituzionale presentata dal Pci.

[17] T. MARTINES, Diritto costituzionale, a cura di G. Silvestri, Giuffrè, 2011, p. 226.

[18] Su questo punto mi sono soffermato nel mio recente libro Cinquestelle & Associati, Kaos, 2016.

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