Prefazione al libro dell’Avv. Giuseppe Palma “La Costituzione come nessuno l’ha mai spiegata“. Un estratto di questa prefazione è stato pubblicato su Libero in data 27/05/2017. Del titolo fuorviante con cui il pezzo è apparso su Libero l’autore non è responsabile.


Giuseppe Palma, da avvocato e non da docente universitario, è uno dei principali studiosi del diritto costituzionale e di quello europeo. In questo libro Giuseppe compie un viaggio nell’anima della Carta fondamentale dello Stato, analizzando da vicino sia i Principi Fondamentali della Costituzione che il rapporto tra questa e i Trattati europei. E lo fa perché quest’anno, e più precisamente il 27 dicembre, ricorre il settantesimo anniversario della promulgazione della più bella del mondo!

Con questa mia prefazione vorrei, nello specifico, sottolineare ciò che Palma affronta in ordine al rapporto Costituzione-Trattati europei. Come siamo entrati in Europa? E soprattutto, era corretto entrarvi nel modo in cui lo abbiamo fatto? Questi interrogativi di solito non vengono neppure posti, dando per scontato la convivenza felice tra Cosstituzione e Trattati. E in effetti l’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto delle Comunità europee (Ceca, Cee, Ce, Euratom), e in seguito dell’Unione europea, è avvenuto senza mai modificare formalmente la Costituzione, e questo sembrerebbe confermare la tradizionale vulgata. Le sempre più ampie cessioni di sovranità a favore delle istituzioni europee sono però avvenute attraverso una lettura piuttosto “forzata” dell’art. 11 della Costituzione. Questo articolo, infatti, dopo aver ripudiato la guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali, si limita a dichiarare che l’Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni», senza alcun riferimento all’Europa, quindi il Costituente pensava evidentemente solo all’Onu. L’art. 11 Cost. non consente, dunque, di dare una “copertura” di rango costituzionale alle sempre più profonde cessioni di aspetti tipici della sovranità interna in favore dell’Unione europea, avvenute nel corso del tempo: anche se, come tra poco vedremo, proprio la Corte costituzioanle ha favorito questa interpretazione.

L’adattamento del nostro ordinamento ai Trattati avviene in concreto attraverso l'”ordine di esecuzione”, il quale solitamente è contenuto nella legge di autorizzazione alla ratifica: i Trattati, pertanto, entrano nell’ordinamento assumendo il rango della fonte che ha dato loro esecuzione, ossia la legge ordinaria. Così è avvenuto con il Trattato di Lisbona, ultimo passo nel processo di integrazione europea, al quale è stata data esecuzione con legge ordinaria (L. 2 agosto 2008, n. 130). Nel nostro paese i Trattati internazionali – ivi compresi quelli relativi all’Unione europea – dovrebbero avere semplice rango di legge, e come tali non dovrebbero mai essere in contrasto con la Costituzione.

In altri Stati europei le cose sono diverse. In Francia, ad esempio, è previsto espressamente che «les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois» (art. 55). In Germania, invece, la ratifica del Trattato di Lisbona è avvenuta attraverso l’adozione di due leggi costituzionali, le quali sono state peraltro sottoposte al controllo della Corte costituzionale. L’art. 23 della Costituzione tedesca, nella sua forma modificata proprio nel 1992, prevede infatti esplicitamente la partecipazione della Repubblica federale tedesca «allo sviluppo dell’Unione Europea» (bei der Entwicklung der Europäischen Union), ferma la presenza di una serie di limitazioni all’applicazione del diritto comunitario, il cui fondamento è in particolare il principio democratico, che deve sempre essere rispettato.

Rispetto ai meccanismi previsti dai Paesi quali Francia e Germania, l’Italia ha evidentemente due problemi: da un lato l’assenza sinora di un’espressa previsione costituzionale avente ad oggetto i rapporti con l’Europa; dall’altro la natura di legge ordinaria con cui si è sempre proceduto a dare applicazione ed esecuzione ai Trattati internazionali. Del fatto che l’art. 11 Cost. non fosse sufficiente a garantire una “copertura” al diritto comunitario era peraltro consapevole lo stesso Legislatore, tanto da modificare, con una legge costituzionale (L. n. 3/2001), l’art. 117 Cost., dedicato ai rapporti tra Stato e Regioni, disponendo che «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».

Si tratta però di una disposizione che non risolve e non garantissce un fondamento costituzionale ai Trattati: tanto che ancora oggi la Corte costituzionale continua ad argomentare il principio del “primato” del diritto comunitario sul diritto interno sulla base dell’art. 11: «con l’adesione ai Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi» (Corte cost., sentenza n. 348 del 2007). Ma quale parte della sua sovranità? La Costituzione italiana fa riferimento alla “sovranità” sia all’art. 1 – stabilendo che essa appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione – sia all’art. 11: il quale consente le limitazioni di sovranità necessarie a garantire il funzionamento di un ordinamento internazionale che assicuri pace e giustizia nel mondo. Appare evidente come l’art. 1 e l’art. 11 si riferiscano ai due differenti aspetti propri della “sovranità” nel suo concetto classico: l’art. 1 alla sovranità interna, ossia al rapporto tra lo Stato e quanti risiedono sul proprio territorio; l’art. 11 alla sovranità esterna, ossia ai rapporti dello Stato con gli altri Stati o organizzazioni internazionali. L’art. 11 non limita dunque la sovranità del popolo, ma solo quella dello Stato in rapporto agli altri Stati. Questo articolo, in altre parole, non consentiva l’interpretazione data dalla Consulta, perché l’Unione europea e i suoi Trattati istitutivi erano già in origine in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, in particolare con quei principi che si riferiscono al diritto al lavoro e alla “pari dignità sciale” dei cittadini, esattamente come Giuseppe Palma sostiene e dimostra in questo suo libro. E inoltre, non dimentichiamolo, siamo entrati nell’Unione non “in condizione di parità”, dal momento che gli oneri degli interessi passivi sul nostro debito pubblico erano sin dall’inizio superiori a quelli tedeschi. Insomma, per entrare in Europa abbiamo di fatto rinunciato a porzioni sempre più ampie di sovranità attraverso semplici leggi ordinarie, peraltro al contempo sottratte ad ogni possibilità di controllo di costituzionalità, e lo abbiamo fatto forzando quanto previsto dalla Costituzione. Ecco la storia di come siamo entrati in Europa, la storia che nessuno sinora ha avuto il coraggio di raccontarvi.

Coloro che leggeranno per intero questo nuovo libro di Giuseppe Palma conosceranno, a mio avviso, gran parte della verità sulla nostra Costituzione, quindi su come è nata e sul senso profondo dei suoi Principi Fondamentali, secondo quell’autentico programma politico-istituzionale che avevano in mente i Padri Costituenti. Ma non solo. Palma offre anche – e soprattutto – una chiave di lettura assolutamente condivisibile sulle gravi criticità esistenti nel rapporto tra Costituzione da un lato e Trattati europei/moneta unica dall’altro. Insomma, questo è un libro da leggere. Una Madre di settant’anni, ancor oggi la più bella del mondo, ha bisogno – soprattutto in questo preciso momento storico – di essere difesa da quei suoi figli (pochi per la verità) che ancora l’amano per davvero.

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